隨著《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）文的下發(fā)、貫徹和落實，建筑業(yè)的改革趨勢和行業(yè)發(fā)展導向越來越明顯。最顯著的變化就是各級政府陸續(xù)出臺了各類行政法規(guī)和地方條例來貫徹和落實上述文件，新的一波有關(guān)建筑業(yè)改革的法律、法規(guī)勢必會以更加清晰、更為明確的要求和規(guī)定來規(guī)范、約束和發(fā)展這個行業(yè)。

監(jiān)理作為建筑行業(yè)其中咨詢業(yè)的一個分支，加上政府對一些工程項目采取強制性監(jiān)理的規(guī)定，雖然有點“前無古人、后無來者”的“榮耀”，卻可能因之而徹底改變其存在和發(fā)展路線。

1． 強制性監(jiān)理的由來

《建筑法》無論是97版還是2011版在“建設工程監(jiān)理”一章的內(nèi)容均保持一致：

《中華人民共和國建筑法》第30條、第31條、第32條規(guī)定：“國家推行建筑工程監(jiān)理制度。國務院可以規(guī)定實行強制監(jiān)理的建筑工程的范圍。”“實行監(jiān)理的建筑工程，由建設單位委托具有相應資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。建設單位與其委托單位應當訂立書面委托監(jiān)理合同。”“建設工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標準、設計文件和建設工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設工期和建設資金使用等方面。代表建設單位實施監(jiān)督。”

2000年國務院頒布的《建設工程質(zhì)量管理條例》第12條規(guī)定：

下列建設工程必須實行監(jiān)理：（一）國家重點建設工程；（二）大中型公用事業(yè)工程；（三）成片開發(fā)建設的住宅小區(qū)工程；（四）利用國外政府或者國際組織貸款、援助資金的工程；（五）國家規(guī)定必須實行監(jiān)理的其他工程。

隨之，建設部于2001年就以上規(guī)定以建設部第86號令發(fā)布《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，對實施監(jiān)理的工程范圍作了相對具體的明確。各級地方政府也在建設部令之后，出臺各地方級別需實行強制監(jiān)理的具體工程范圍。

如此，建設工程的強制性監(jiān)理范圍越擴越大。以至于只要是政府采購項目、無論投資多少；只要是住宅項目、不管小區(qū)面積多少；甚至是小私企業(yè)的小型廠房項目等等；均被要求實行監(jiān)理制，否則不予備案和發(fā)放施工許可證（亦即屬于不合法工程）。

我們暫不去分析當時產(chǎn)生監(jiān)理及國家規(guī)定強制性監(jiān)理內(nèi)容的具體歷史條件和主客觀因素，也不去分析特殊歷史環(huán)境中、中央政策對各級地方政府具有的向心力作用大小。從建筑工程市場整體狀況來看，經(jīng)過這些年的發(fā)展，建設工程監(jiān)理由部分強制性要求逐漸變?yōu)槿�面強制性�?guī)定。

2. 工程監(jiān)理的強制性引發(fā)的系列問題

我們國家自實行建設工程監(jiān)理制以來，在當時的經(jīng)濟環(huán)境中，尤其是對一些國際項目的履行和實施起到了一定的積極作用。為引進國際貸款和外資援助，增加了項目的信譽度。對國內(nèi)的大中型項目管理，改變了由原來計劃體制下外行主導一切、改為引進先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗來管理的新經(jīng)濟局面，并為全面改革開放打開了一扇自由經(jīng)濟大門。

2.1  強制性監(jiān)理發(fā)展過程引發(fā)的一些問題

從建設監(jiān)理的行業(yè)發(fā)展過程來看，基本上屬于政府主導下的強制性工程監(jiān)理。其一，各級政府將強制性監(jiān)理的工程范圍和內(nèi)容不斷擴大，這符合各級政府的管理權(quán)益，卻導致社會資源的不平衡發(fā)展。使得一個沒有任何基礎和發(fā)展遠景的行業(yè)在短短20年內(nèi)成長為一個世界上最大的單一咨詢行業(yè)體。但卻不是國際咨詢師協(xié)會成員，使其在國內(nèi)地位尷尬，國際上根本沒有地位。其二，政府主導各類工程項目實行的強制性監(jiān)理，促使建設單位將工程管理的責任和其所需承擔的義務直接或間接的轉(zhuǎn)嫁到監(jiān)理方身上。這其中涉及建設方的關(guān)鍵性主體責任和義務是監(jiān)理方無法代為履行和承擔的，是有違相關(guān)法律規(guī)定的（關(guān)于這方面的討論已經(jīng)充斥整個行業(yè)，其中爭論最為激烈之處當屬關(guān)于質(zhì)量與安全事故的責任界定）。其三，當私有工程項目必須履行過程監(jiān)理時，一些業(yè)主為了財務上的考量和對現(xiàn)行監(jiān)理服務的不信任，采取偷梁換柱的方法：以議定的少許費用換取監(jiān)理單位的簽名權(quán)；或者直接把監(jiān)理服務當成一種利益交換的籌碼進行交易。其四，一些小微的財政項目，為了實行監(jiān)理制，使政府不知浪費了多少招投標費用和監(jiān)理費用，所建設的項目并沒有因?qū)嵭辛吮O(jiān)理服務而在質(zhì)量、安全、管理和經(jīng)濟等方面得到實質(zhì)性的改善或收益。

2.2  因監(jiān)理方存在引發(fā)的問題

建設工程實行強制性監(jiān)理之后，突然間出現(xiàn)了一個新的行業(yè)和不斷大量涌現(xiàn)的監(jiān)理需求業(yè)務，導致監(jiān)理企業(yè)從開始業(yè)務的應接不暇，慢慢變?yōu)轱柡停�直至現(xiàn)在的“僧多粥少”而“食不果腹”。監(jiān)理在這樣的一個行業(yè)發(fā)展過程中，出現(xiàn)了一些令行業(yè)管理方、建設業(yè)主方、項目使用方和建設過程的被管理方（施工方、設備方）等各方都對其有怨言甚至不滿的現(xiàn)象，無疑也是對強制性監(jiān)理制度的一種不滿。

監(jiān)理也許從產(chǎn)生一開始就決定了其地位的特殊性。也就是《建筑法》第32條中的規(guī)定：“建設工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標準、設計文件和建設工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設工期和建設資金使用等方面。代表建設單位實施監(jiān)督。”

從上面這段文字中，監(jiān)理人把自己當成了項目的主人，認為這是法律賦予的，似乎就是順理成章的。而忽略了“代表建設單位實施監(jiān)督”中還有“代表”一詞。所謂的“代表”就是需要建設單位的授權(quán)。沒有授權(quán)或表面授權(quán)實際未能授權(quán)的情況下，監(jiān)理的這個“代表”就只能是一個“表征”而無法“代理”。這是監(jiān)理人與建設單位（現(xiàn)在常稱之為業(yè)主）的矛盾根源。也就是建設單位是否如法律所要求的那樣對委托的監(jiān)理做到真正“授權(quán)”！

監(jiān)理人也正是因為上述的法律“授權(quán)”，甚至覺得自己就是項目的真正的管理者，對行業(yè)的主管部門（建設項目質(zhì)量和安全管理部門）的行為也感覺不滿，總覺得行業(yè)主管部門對工程的監(jiān)督檢查是來項目上“找麻煩”、“尋好處”的。反過來導致行業(yè)主管部門對監(jiān)理的認知，就是把監(jiān)理當成一個“多余者”。遇到能力強的監(jiān)理人，能讓行業(yè)管理部門覺得監(jiān)理為自己“分擔了”一些“事務和風險”，“減輕了”一些自己的工作而覺得監(jiān)理還有點“用處”（少數(shù)時候，行業(yè)管理部門和監(jiān)理連各自的責任和義務都分不清）；遇到項目上只是一個“擺設”的監(jiān)理人，甚至遇到被認為只會“吃、拿、卡、要”的監(jiān)理，在行業(yè)主管部門的眼里，監(jiān)理在項目上的作用就被徹底否定了。

在工程使用者看來，項目的監(jiān)理方就是只拿錢不干活的“甩手掌柜”。遇到工程使用中出現(xiàn)了質(zhì)量問題，對很多監(jiān)理人員來說是一問三不知（原有項目部的監(jiān)理人員可能不知道已經(jīng)被撤換了幾批次）。工程的使用期（項目的最長受益期）出現(xiàn)的質(zhì)量問題好像與監(jiān)理沒有什么關(guān)系似的（處于監(jiān)理合同規(guī)定的質(zhì)量缺陷期之外），由此引起使用者的投訴加大了建設方和質(zhì)量監(jiān)督方對監(jiān)理的更加不滿。

即使是工程建設的承建方（施工方和設備安裝方），對監(jiān)理的不滿度往往遠超對監(jiān)理的滿意度。從一定程度上來說，很少有承建方對監(jiān)理感到滿意的（除非雙方串通合伙違法）。對承建方來說，監(jiān)理也就好像是多了一級項目業(yè)主和多一道質(zhì)量安全管理部門，是需要“小心伺候”的對象之一（承建方總是希望通過投機取巧和偷工減料來增加項目“收益”）。至于承建方如何表面上“取得”監(jiān)理的信任，而實際上處處“欺瞞”監(jiān)理的方法有多少，如果真有人列舉出來，絕對算得上是建筑界“最偉大”的厚黑學讀本了。如此這般的監(jiān)理人與施工方（項目管理者和被管理者）之間的關(guān)系難道不是這個世界上最不符合法律要求的關(guān)系之一嗎？

2.3  監(jiān)理方自身發(fā)展引發(fā)的問題

監(jiān)理的底子（技術(shù)、管理等能力）太薄。監(jiān)理自開始實行起就是一個特殊產(chǎn)物。雖然開始時仿效國際咨詢師協(xié)會的菲迪克條款，執(zhí)行過程中卻越走越偏離其原始宗旨。導致監(jiān)理行業(yè)這些年發(fā)展雖然說是突飛猛進，在實踐中卻存在先天不足，特別是整個行業(yè)素質(zhì)底下狀況得不到有效改善與行業(yè)隊伍的迅速發(fā)展極不相稱。

沒有形成有效的監(jiān)理文化。監(jiān)理作為獨立的第三方，沒有形成其必要的社會地位。監(jiān)理人在社會上得不到應有的尊重，更別談具備較高的社會地位了。監(jiān)理人在社會得不到認可與其在發(fā)展過程中所形成的信譽損失有關(guān)。其中包括監(jiān)理的管理、技術(shù)、職業(yè)操守等達不到社會期望值有極大的關(guān)系。雖然監(jiān)理人不遵紀守法不是普遍現(xiàn)象，但在工作中能夠嚴格而有效履職的卻是少數(shù)，這無疑損壞了整個行業(yè)的社會形象和信譽，使之失去了令社會尊重的社會地位。

難以滿足社會對監(jiān)理的期望值。監(jiān)理作為建筑行業(yè)的職業(yè)管理與咨詢?nèi)藛T，社會上往往對其期望值較高。希望其能真正代表建設方而公平、公正、廉潔和主動有效的開展工作。這些本是這個行業(yè)最基本的素質(zhì)和要求，實現(xiàn)起來往往不盡如人意，更別奢談讓業(yè)主和各方滿意了。如果不是國家政策要求必須進行強制性監(jiān)理，現(xiàn)有的非政府工程，估計沒有幾家建設方愿意花錢（哪怕是象征性的）請監(jiān)理進行施工過程的質(zhì)量、安全等管控的。就是自愿聘請監(jiān)理也是請那些建設方不具有、而尋求具備相應技術(shù)、管理、投資等特殊技能方面的咨詢公司作為顧問。

監(jiān)理的惡意競爭。監(jiān)理在業(yè)務承攬上的惡意的、失控的競爭，不僅使競爭者自身的財務收入無法滿足其基本的生存需求，也使該行業(yè)的人才儲備狀況日益惡化，并隨之影響到行業(yè)的生存和發(fā)展。長此以往，監(jiān)理行業(yè)的根基將無法自保，枝繁葉茂只是一時的虛假表象。

監(jiān)理作為一個新興行業(yè)，發(fā)展到今天，既有其存在的條件也有被轉(zhuǎn)變的因素，而所有這些條件和因素都在不斷的變化著。如果說當下的監(jiān)理行業(yè)已經(jīng)是日落西山，毫不為過；如果說她正旭日東升、冉冉升起，也非為不可。正如咨詢業(yè)自己的專業(yè)術(shù)語所云：優(yōu)勢與劣勢互補，危機與機遇共存。掌控機遇、發(fā)揚優(yōu)勢，必然會將劣勢得到轉(zhuǎn)化，危機變成良機。但作為強制性監(jiān)理這一政策卻難以得到繼續(xù)推行。

3  取消工程的強制性監(jiān)理不會很遙遠

從上面的分析中，我們不難看出：無論從工程建設的主管單位、工程的建設方、工程的承建方需求，還是監(jiān)理方自身的發(fā)展趨勢，對工程的強制性監(jiān)理這個政策來說，都已經(jīng)失去了其延續(xù)的必要性。

社會需求的變化影響著監(jiān)理的發(fā)展。當監(jiān)理設立之初的計劃經(jīng)濟完成了（或者說形式上完成了）市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變之后，社會需求的監(jiān)理服務發(fā)生了根本性的改變。即使現(xiàn)在政府項目依然具有巨大的體量，也正因為其體量（包括經(jīng)濟體量）巨大，才需要有別于施工過程質(zhì)量、安全和投資等控制的過去的常規(guī)監(jiān)理服務，而需要從項目立項開始到產(chǎn)品投入使用甚至運維階段的全過程技術(shù)、管理和投資等綜合服務。從而更加經(jīng)濟、有效和高標準的發(fā)揮投資和咨詢投入的最大效用。非政府投資項目則更加關(guān)注對項目的啟動、運營或者實施過程中的真正有效的管理和高水平的技術(shù)服務。絕非目前僅僅停留在沒有多少技術(shù)含量、無先進管理經(jīng)驗等的常規(guī)項目管理。失去建設方的需求，傳統(tǒng)監(jiān)理也就失去了存續(xù)的必要性。

現(xiàn)有的監(jiān)理制度和法律法規(guī)對新經(jīng)濟形式下的工程技術(shù)與管理的發(fā)展已經(jīng)形成不了激勵作用，有時甚至起到阻礙作用。可以想象的是，在不遠的明天，目前依然實行的強制性監(jiān)理勢必會被新的工程咨詢服務所取代。

4.監(jiān)理將回歸其咨詢服務職能

長期以來，監(jiān)理市場上對質(zhì)量、安全等的控制和管理，可以通過建立健全建設單位和施工企業(yè)的責任主體和管理模式、培養(yǎng)和發(fā)展施工企業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的技能水平等來加以實現(xiàn)。沒有必要通過耗費過多的社會資源去管理本該企業(yè)自身必須做到的事情（企業(yè)技能達不到時可以通過其自身財務手段實現(xiàn)其目的和需求）。將目前的監(jiān)理回歸其咨詢服務職能。

回歸職能后的監(jiān)理不再具有目前令監(jiān)理人感到畏懼和不公的質(zhì)量、安全事故追究制度；但也失去了目前強制性監(jiān)理制度下所帶來的巨大業(yè)務量，和依靠常規(guī)技術(shù)和平庸管理水平就能獲取的財務收入。

常規(guī)監(jiān)理職能可以納入施工企業(yè)的一個控制部門，成為工程建設自控主體的主要管理部門之一。有社會需求的施工企業(yè)和建設單位可以從社會上尋求技術(shù)和管理支持，而非強制性要求。

完成其歷史使命的具備中國特色的工程技術(shù)管理服務的監(jiān)理行業(yè)回歸工程咨詢服務后，其服務宗旨完全可以參照和執(zhí)行國際咨詢師協(xié)會相關(guān)協(xié)議執(zhí)行。

要完全放棄強制性監(jiān)理、引入建設全過程的技術(shù)管理咨詢服務，也許還有一段路要走。在新經(jīng)濟形式和現(xiàn)有體制下，目前各級政府和行業(yè)管理部門正在探索中，從一些地方政府的文件中可以看出這種趨勢正在擴大化。這也是各級政府落實（國辦發(fā)[2017]19號）文的最好的詮釋。
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